美国的不满与“新方法”
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虽然我是一位中国的贸易政策研究者,我自认为在这次中美贸易争端中并没有完全因为立场影响了判断力。我有时假想如果我是一个美国的研究者,面对中国经济发展和技术进步的迅猛势头,面对中国政府在经济发展中巨大的影响力,我会是怎样的一种感受。而作为一个中国的研究者,我能够时常感到政府在政策制定与执行方面的不足之处,能够感受到在处理市场与政府之间的关系方面,中国一直处于探索之中,我无法回避中国存在的问题。我受过系统的西方经济学和国际经济法的训练,同时与中国政府包括各地方政府以及法律实务界有不少的接触,这使得我在认识市场与政府的关系方面不太走极端。我对市场与政府关系的理念以及政策分析的思路基于一个简单的次优理论三段论:首先,原则上不应干预市场。第二,如果存在市场扭曲而又本身不能消除,可以用政府干预来抵消这种扭曲。任何政府干预必须首先明确基于对某个市场扭曲的识别。第三,在可以消除扭曲的各种政策工具中,应该采用最有目标针对性的政策工具,从而使得副作用最小。这个三段论,我把它称为斯密—维纳--巴格瓦蒂范式。我这里所指的市场扭曲包括外部规模经济。
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; L' j/ L" E' a6 b, T) X 实际上,中国政府近几年提出的负面清单思维与上面的三段论精神是一致的。但现实中中国政府对中国经济的干预确实产生了一些问题,包括在国际市场上产生了政策溢出效应。这些问题不是目前的世贸组织所能解决与涵盖的。在今年3月23日北京的一次座谈会上,美国前贸易谈判代表苏珊.施瓦布说,我相信中国没有刻意要使得产能过剩,但是,只要中国政府一说什么是重点发展的,社会上每个人都说这是要重点发展的,这样不出现产能过剩是不可能的。我认为她说得有一定道理。, G/ ^- \' F1 o' _ y
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! O& u3 n2 z8 H! I 中国的经济在以前所未有的增长速度发展,施瓦布略带沮丧地说,我从来没有想要通过自由贸易体制去影响中国的政治制度,但我没有想到我们会面临这样一种局面:一个如此规模巨大而且有如此广泛政府干预的经济体。! t0 i# t7 v2 K
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$ w* b, V, i9 Z# _7 J+ z9 F 面对这种局面,美国曾经尝试使用TPP这样的设计来孤立中国,重建对自己更有利的国际贸易规则,然而他们发现这样并不非常有效。特朗普和他的幕僚们,提出了一个“新方法”(newapproach),即采用不惜突破世贸组织规则底线,甚至威胁放弃多边贸易体系的方式,通过双边施压,促使中国单边开放并改变经济运行模式,最终改变多边规则以约束中国。2016年6月23日,我在给对外经贸大学商学院EMBA所做的一个关于TPP的讲座中,在回答提问时我略带犹豫地说了一句,“我感觉中美双方面临某种制度性摊牌”。但我没有想到,中美之间的摊牌会来得如此之快。# K5 W, J' {7 W) n% f J" z
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在介绍了上面的这些情况之后,我们可以来看看这次中美贸易争端的性质所在。2017年8月发起的301调查集中反映了这次中美争端的性质。% b6 g4 k) R# E, ]" O( _
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! E1 w3 { K3 M0 G, [ 301调查从1974年以来一共发起过125起,其中97起发生在世贸组织成立以前。1995年世贸组织成立时,由于301调查程序所规定的提高关税以及限制进口的措施明显不符合世贸组织规则,为此美国政府发表了一个“行政行动声明”,承诺将按照符合世贸组织规则的方式执行301条款。1998年,欧盟将301条款的合规性问题告上了世贸组织,世贸组织专家小组一方面表示301条款从文字上看与世贸组织规定不符,但另一方面由于美国做出了“行政行动声明”承诺以合规方式执行条款,因此只要美国按照承诺行事,301条款仍可继续存在。从1998年开始,美国仅仅发起了九起301调查。在前八起调查中,美国均以提交世贸组织争端解决等方式结案,没有自行进行关税制裁。如果这一次美国对中国发起关税制裁,将同时违反其“行政行动声明”以及世贸组织的规则和裁定。1 ]; k9 ~& r. P6 S7 W; u
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本次301调查有三个特点。首先,这次301调查的指控全部指向技术领域。贸易差额问题可以用来调动选民情绪,但技术领先优势和产业竞争优势有可能被削弱是美国的主要担心。第二,这次301调查的指控全部都指向政府干预问题,美国认为中国政府主导经济是削弱美国技术优势的主要不公平因素。第三,这次301调查的指控大多不涉及现有的具备约束力的国际规则,或仅仅涉及少数存在争议的规则。因此,美国发起调查的时候采用的是301(b)款调查程序。在这一程序下,不必要求被调查方有违反国际规则的行为,只要美国认为其采用“不合理”和“歧视性”措施,有损美国利益,就可以进行调查。所以,这次301调查以及整个中美贸易争端虽然也涉及贸易差额问题,但本质是技术与产业竞争力之争,是经济发展模式之争,是全球经济治理规则话语权之争。
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4 O/ W8 ^* O+ j( T- K T7 [ 所以,在这次中美争端中,中国是遵守世贸组织规则的,但美方认为自己主导建设起来的多边贸易体系没有能够约束住中国,情急之下,不惜威胁自己将突破世贸组织底线,背弃规则对中国进行制裁。为了为自己违规的行动寻求合法性,美国一再声称中国没有遵守规则。美国是一个伟大的国家,特朗普是一个爱国者,但面临国家竞争地位的威胁之时,他们不惜动用各种手段以至耍赖,即使是美国人,也有不少并不认同他这种掀桌子耍赖的newapproach。从中国人的立场看,尽管我们持有市场主导的观念,对美国面临的政策选择困境有所理解,但对这种自己威胁要打破规则还要破脏水诬陷中国没有履行入世承诺的做法是坚决反对的。 |