从南海仲裁反思中国外交既要注重战略也应注重小细节

美国西东大学和平与冲突研究中心主任 汪铮 为FT中文网撰稿


纷纷扰扰的南海仲裁案已经过去了，从外交操作的角度来看，这个事件该翻篇了，该是时候回归到正常外交状态了。但是，从对一个重大外交事件的研究和总结的角度来看，反思才刚刚开始。南海仲裁案是最近几十年来中国外交在国内外引起最大关注和讨论的事件，它是中国外交前所未有的一段经历，它对中国国家利益带来的影响是巨大的，其中的经验与教训必须得到全面客观的总结。而且，从7月12日仲裁结果出炉之后，在惊涛拍岸的舆论大潮中，人们对这个事件的认识，特别是对仲裁案的一些基本事实的认知与判断的差距之大令人惊异。
! f9 b9 y6 i7 i% Q6 J
对于这个影响重大的事件中国无疑可以从政策研究、政策说明和外交操作等多角度进行反思，本文主要从下面三个具有辩证关系的问题入手，希望能够抛砖引玉，引发更多更好的评论。

大战略与小细节

$ _1 C) o2 W4 M6 [3 _毫无疑问，今天的世界正在经历一场巨变，大国力量的兴衰，地缘政治的重组，科技革命的发展，变化的驱动力强劲而且多元。在今天这样一个大时代里，人们难免会经常从大战略的角度来看待所有的国际问题。因此，南海争端也常常被放入国际战略的大背景之下，各个国家的一举一动都被赋予了战略性的解读。但是，在我们从战略和宏观的角度来看待问题的时候，也需要特别小心不要把一切都泛战略化。外交的成败决定于战略，也同样决定于技术细节。
' K+ |' J. x0 B; Q/ ^
关于南海仲裁案的很多问题实际上是一部不长的《联合国海洋法公约》就可以回答的，或者说，是关于公约的一些技术细节。但是，当人们把过多的注意力放在了战略大背景之上时，却常常忽视了这些细节。

比如说，很多媒体中的文章认为此次的仲裁庭是临时组成的，因此对这个仲裁庭组成的合法性多有质疑。其实，任何人只要读一下两页纸的海洋法公约附件七就会全面了解仲裁庭的组成、程序和争端各方的职责等明确规定。使用临时仲裁庭处理争端是海洋法公约的一项特殊规定，其地位和合法性都是建立在公约第287条和附件七的基础之上。根据公约第287条，一国可以选择下列一个或一个以上方法以解决有关公约的解释或争端：(a) 按照附件六设立的国际海洋法法庭;(b) 国际法院;(c) 按照附件七组成的仲裁法庭；(d) 按照附件八组成的处理其中所列的一类或一类以上争端的特别仲裁法庭。也就是说，上述四种方式都是公约认可和支持的争端解决方式。
" h: z% l; ?. u+ q2 Y3 u, g5 u4 m$ M
实际上，附件七的规定的确存在着一些不合常理之处，比如说规定“争端一方缺席或不对案件进行辩护，应不妨碍程序的进行”，这和一般仲裁需要双方同意的常识不同。还有关于仲裁裁决不得上诉，争端各方均应遵守裁决的规定也不同于一般认为的仲裁结果不具有终极性的认识。但是，无论这些质疑具有多大的合理性，对于公约的缔约国来说，这些仲裁机制和程序是当年白纸黑字同意了的。甚至我们也不能说海洋法公约是一个由西方制定强加于我们的法律条约，公约当年经过多年的谈判，最终条约是各方妥协的结果，它体现的更多的是发展中国家的利益而不是西方海洋强国的利益，这是一个基本事实。

2 d  s1 d6 h9 j也就是说，作为公约的缔约国，如果我们今天把条约的这些不合理之处作为不参与的理由不免为时过晚，实际上根据公约由于仲裁可以单方发起并可缺席裁决，因此不出庭不仅不能减弱仲裁庭的合法性，反而是把自己的权利拱手相让。

; t# G5 s8 M5 e: U: T' G+ Q( \附件七也明确规定每一缔约国应有权提名四名仲裁员备案联合国秘书长，仲裁法庭应由五人组成。仲裁双方可指派一人，并可为其本国国民。另三名仲裁员应由当事各方间以协议指派。除非争端各方无法达成协议，则由国际海洋法法庭庭长作出必要的指派。了解这样的技术细节，我们就会很快明白不参与和不到案的后果：不参与就会任由对方以及国际海洋法法庭庭长按照他们的意愿组成仲裁庭，由这样的仲裁庭做出缺席审判结果如何，实际上早已不难想象，这是在中方决定不到庭时就已经没有悬念的了。为什么我们说中方的不参与是菲律宾和日本难以想象的从天而降的礼物，是这一次仲裁案的最终极端结果，这就是最为主要的原因。

也有人说，即便中方参与也只能指定己方一人，其余还是要和对方协商，协商不成还是要由国际海洋法法庭庭长指派。但是，对于剩下三人的人选，中方的参与能够确保排除己方不能接受的人选。比如，此次仲裁庭的一位仲裁员是欧洲议会的前议员，作为关注人权问题的政治家，他曾经多次在欧洲议会粗鲁对待来访的中国代表团，这样的人选只要中方坚持就一定可以排除在外。其实，仲裁员的选择范围实际上是非常广大的，参与了就一定能够组成一个非常不一样的仲裁庭。别人能做工作施加影响，难道中方就不能做工作，就没有影响力？而只有参与才能确保对方不能为所欲为，特别是联系到缺席审判对国家利益可能带来的无可弥补的损害，参与就应当是一个必然的选择。

还有，一直以来一个反对参与的理由是，只要参与了之后，就必须接受最终的裁决，这样的观点实际上也是对公约技术细节缺乏了解的想当然的认识。按照公约的规定，无论争端方是否参与、是否全程参与，裁决都具有确定性和约束性。也就是说，从法律意义上来说，参与并不意味着接受争端和接受仲裁结果，是否参与和是否接受最终裁决之间也并没有必然联系，或者说，参与与否对于裁决的有效性和约束性并无区别。退一步说，即便出于面子和其它因素的考虑，一个国家也可以在参与了有关管辖权的审理之后根据结果选择是否退出最后阶段的庭审。

3 R% `; ^7 g' m, t- i# ^# f) G特别是，此次仲裁案在管辖权方面是存在明显争议的。根据公约，仲裁的启动须在争端双方穷尽双边谈判的努力之后，而中菲双方明显在仲裁之前没有进行过任何实质性的双边谈判或引入争端调解的尝试。因此，如果中方参与仲裁据理力争，特别是组成一个不一样的仲裁庭之后，仲裁庭做出无管辖权的判决的可能性是不小的。

此外，太平岛是这次仲裁的一个关键点，牵一发而动全身，如果判定太平岛是完全资格岛屿，那么整个仲裁的判决就必然会有很大的不同。而如果中方参与仲裁，仲裁员就可以强烈要求登岛实地考察，就可以提出比菲律宾提供的证明材料更加翔实的地理证据。另外，技术细节也包括对时间的预测和控制，如果中国参与就可以有效地控制仲裁的时间，而柳井俊二的任期在2014年结束，接任的是俄罗斯人，菲律宾2016年初的大选又彻底地改变了菲律宾的国内政治。
! L% u- a+ h' r- \7 r
这样的技术细节还有很多，我们要问的是：我们可以从战略论和阴谋论来看待这次仲裁案，但是为什么就不能也从技术细节的角度，把这次仲裁案当作一个相对单纯的有关海洋法公约的技术攻防呢？
. @& P0 v1 w/ X


9 w; X  w# Z) n9 f9 Y) X+ d

“有网外交”和“无网外交”

! t: l8 y! g8 Q2 @" \! G在中国体育界一直有这样一个说法，就是中国人擅长“有网项目”，不擅长“无网项目”。在没有身体接触的项目，比如乒乓球和羽毛球等项目上，中国军团常常在奥运会上孤独求败，而在无网项目上，比如足球和篮球，中国队的表现常常不尽如人意。那么，在外交上，是不是也存在一个“有网外交”和“无网外交”的区别呢？“有网外交”指的是常规的双边或多边活动，互访、发公报、签协议等等。而“无网外交”则是指结果不可能在事前完全掌握的谈判、仲裁和一些国际机构内部的政治运作等等。
& O- d6 a# W8 c4 \+ z8 @
有网外交的特点在于一切可以掌控，尽管也需要事前和台面下的大量的协商和运作，但是台面上的外交过程基本上是可以控制的，意外很少，结局也是可以预测和基本掌控的。在“有网外交”方面，中国外交近年来迎来送往非常活跃，外交操作非常熟练，主办的各种峰会和大型活动尽善尽美，常常让其它国家自愧弗如。
" x7 z8 h% d2 S' `9 S; Q
$ e7 |2 W0 g; l' ~7 G$ n$ F但是，这一次的仲裁案就是“无网外交”的一个典型案例。之所以称之为“无网”，是因为外交的结果是参与前不知道的，甚至是难以预测的，是一个双边或多边互动和博弈的结果，是一个需要争取和努力的过程。有网外交往往可以自己选择时间、地点和参与的范围乃至人选，而无网外交则常常是遭遇战，可能需要放弃自己的主场，到不熟悉的环境和不熟悉的人打交道。中国之所以做出不参与的决定，很大程度上是因为对这样的一种“无网外交”的形式不习惯，习惯了有网外交的保护，对于参与一个结果不可预测、过程无法掌控的程序非常不习惯。

+ c) i$ A* z' ~8 c8 ]0 r: k事实上，一个有网外交做的很出色的国家没有理由在无网外交中做的很差，这其中的关键不在于能力，而在于观念和心态：考验“天朝大国”是不是能够放下身段，摆平心态，像参加无网运动的运动员那样去拼搏，去参与一场结果无法预测的较量。
8 ~5 o# I! k% d0 T  m7 j+ W
有人说我们有不参与的自由，的确如此，但是，在冷静评估了不参与只会造成由对手来组成仲裁庭的局面以及缺席审判的后果之后，我们应该不难做出选择。在国家利益面前不存在面子，也不应该有任何部门和个人得失的考虑。也有不少人说，即使参与了结果可能会没有太大的不同，从一开始就不参与在舆论上更好把握。可是如同前文所分析的，参与和不参与的结果怎么可能会是一样的呢？难道这些人对中国的南海主张和外交能力这么没有信心？面对国家利益可能遭受巨大损失的前景，参与是把损害尽量控制到最小的唯一选择。还有人说这是一个陷阱，参与了就陷进去了。不错，可以说仲裁案是一个陷阱，把你激怒了然后甩脸子不参与就是这个陷阱。对于菲律宾和日本来说，要实现今天这个全胜结果，唯一的可能就是中国不参与。

在一个日益全球化的今天，无网外交会越来越多，会越来越成为全球治理的一个组成部分。全球治理很大程度上就是一个争端处理的解决机制，就像世界贸易组织的谈判和整个系统的文件，实际上就是一个国际贸易的争端解决机制。因为很多国际争端和问题不可能由一个人或者很多人来做决定，在争端解决中和一些国际机构的最大决定中，经常会使用由几个人组成的小组和临时委员会做出相关问题的最终决定，这样的形式会越来越常见，而善于在这样的临时小组中发挥作用和维护权利，已成为一个国家的外交必修课。实际上，中国现在已经非常熟练地在WTO的框架内应用仲裁等争端解决程序来维护自己的利益，没有理由相信中国不可以在无网外交的政治和安全问题上成为行家里手。这当然也需要心理建设、法律学习、人才准备和体制革新。
% b& Z* j/ E; m4 J
: q- T. z; Q7 E4 z; J9 }: W! Y: o“蓝军”与“红军”

3 A$ a) n( l% B5 G在中国的新闻中经常有介绍解放军的军事演习中有“蓝军”与“红军”的实战对抗演习。军事演习的目的在与战场上少流血，那么，为了外交上少犯错误，为了更好地维护国家利益，是不是也需要外交政策的“蓝军”与“红军”？

百家争鸣是制定高质量外交政策的一个必要条件。外交政策的制定需要争论，需要不同的声音，需要各种情况的假设，甚至需要各种利益的代表以及代表不同观点的智库。没有高质量争论的外交就像缺少演习的军队一样是先天不足的。外交政策讨论应当鼓励不同的声音，学者的天职就是质疑，千人之诺诺，不如一士之谔谔。而且，在一个互联网和社交媒体的时代，越是观点的多元化，越是有争论，整体的社会舆论反而会更加平衡和理性，也更有利于稳定。
1 F2 O) H9 l1 v) V1 D
  Z' b; F& W. S这其中还有一个重要的有关事实与观点的辨证关系。事实与观点的区别我们每一个人都知道，但是，在现实生活中，我们则常常混淆其中的区别，或以观点代替事实，或因观点而选择事实。对外交和国际关系人们可以有不同的观点，但观点应当基于对事实的准确认知、清理和判断，而不是先有观点。国际关系不是一门侃大山的学问，而是关于认识和判断国际事务的基本事实的理论与实践。我们这个领域最大的问题是：人们太沉迷于观点，对观点的追求和信仰让人们忘记了对事实和真相的探索和分析。在一个人人都是战略家，都是开口就是大战略、大历史和大格局的时代，国际关系学者的本份是帮助国家和民众了解国际事务的事实，而不是简单地提供观点或是根据特定的观点来寻找相应的事实依据。国际关系学者需要直面事实，良药苦口，忠言逆耳，如果无视事实和指鹿为马成为流行，则是国之凶兆。

( x1 o/ J$ P. m要改变外交政策的讨论与制定过程并不容易，需要对沿用多年的外交机制进行改革。当前的中国外交体制根本上是1949年以后的确立的，而当时以及之后几十年的中国在国际社会的角色更多的是一个跟随者、反对者或者局外人、如今，中国外交已经站立到了世界舞台的中央，中国已经成为国际事务重要的参与者、领导者和规则制定者。中国的国家利益也变得越来越多元化和多样性，也因此变得越来越难以判断和抉择了。在这样的情况下，中国外交过去的体制，包括政策研究、政策制定、政策说明和话语系统，都已经越来越显现出与中国的新角色所不相适应，因此，转型和改革是中国外交的必要选择。仲裁案或许可以为中国外交提供一个转型升级的良机。

对于所有从事南海研究的人来说，这一次的事件有两个痛心：痛心于这样的结果，痛心于本来可以避免的结果。敢于正视现实，敢于反思和总结是中国在“后仲裁时代”亡羊补牢、改变局面的关键。
7 j8 h" W+ o* |
% i) b( L; S; b! @: {( q3 i（注：作者是美国西东大学（Seton Hall University）和平与冲突研究中心主任。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com)

谢谢分享！