中国社科院世经政所国际战略研究室主任 薛力 为英国《金融时报》中文网撰稿& S# m- {4 b7 W7 a+ _2 J" e- Z
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4 U. ]2 z! l8 N4 s" n) A3 K“互相调整立场与利益边界以寻找新的均衡点”，这是过去几年中美关系的实况。这一状况还将持续相当一段时间。近日中美两国在南海进行的博弈，也应当放在这一大背景之下来理解。9 w6 e0 @: I+ B8 Q4 w: `
* m2 H [6 D+ X- _) c美国政策立场
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: Z& m" L3 }( X0 Q6 [6 C5 v8 v9 s奥巴马政府在2009年推出了“亚太再平衡”战略，这一战略在2013年左右发展为“印太再平衡”战略。新一届中国政府2013年推出的“一带一路”战略，原因之一就是要应对“亚太/印太再平衡”（以下简称“亚太再平衡”）。) G# |& O3 U3 i* W9 d$ M
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; U$ w# U9 C/ h. i美国的基本立场是：在不动摇美国领导地位的情况下，欢迎中国在全球享有更多的权利、发挥更大的作用，但也要承担更大的责任。为此，美国可以做出一些努力与让步（如协调欧洲国家增加中国等新兴经济体在国际货币基金组织与世界银行中的投票权，没有全力阻挠一些盟国加入亚投行），但不能触及美国坚守的一些“阵地”，如美元在国际贸易体系、金融体系中的角色与作用。
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/ {' L! A2 N6 x( l& R就海洋权益而言，美国的立场大致是：由于孤立主义在共和党内依然有市场，参议院一直没能批准《联合国海洋法公约》，但是，美国行政当局、军方、学术界都认为应该加入《公约》，并且实际上按照《公约》行事，把航行自由当作美国海军坚守的核心原则，并具体化为以下若干主张：对于军事活动而言，专属经济区与公海性质相同，两者都属于“国际水域”（这是美国塑造的概念，国际法中并不存在）；军舰与军机通过领海行使“无害通过”权、通过国际性海峡行使“过境通行”权时，无需得到沿岸国的批准。. l N, U/ g( d- p" O
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为了贯彻上述主张，美国从1979年开始实行“航行自由计划”（Freedom of Navigation Program, 简称FON。具体行动则称为Freedom of Navigation Operational Assertion，或者Freedom of Navigation Operation简称FONOP），具体操作方式是，当美国认为某国宣布的海洋政策违背了航行自由原则时，即派出军舰或飞机进行测试性航行或飞越，以确认自己主张的航行自由权没有受到影响。到目前为止，美国的测试性航行与飞越还没有受到实质性的挑战。
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+ D, ~' ]$ }4 S; y6 [; C) E值得提及的是，美国长期支持英国的“3海里领海”主张，里根时期才调整为12海里，因为苏联的主张是12海里，这使得美国在抵近对方进行军事侦察时吃亏。大多数盟国（如英国、加拿大）支持美国的海洋主张，韩国、澳大利亚等盟国有一定的保留，但面对美国的“航行自由行动”，除了忍耐也没有更好的办法。前苏联与俄罗斯所持立场与美国相似。前苏联曾坚持预先告知与批准的立场，1989年也放弃了。目前美俄依然在对方专属经济区内进行抵近侦察，但美国方面数量上明显多于俄罗斯。3 s6 d0 q! ~5 f3 r; G* n" N
7 X, V' w7 M& i4 n; T美国海上力量部署的趋势是：增加在亚太地区的比重，到2020年60%的军舰部署在太平洋与印度洋区域；强化第二岛链的军事能力，包括增加人员、装备、扩建基地等；在第一岛链强化对盟国与伙伴国的军事支持，同时强化自己前沿存在的机动性（表现为不追求固定的军事基地、以部队轮换方式实现永久性存在、提升飞机与舰艇的作战性能）。这似乎是给中国海军“腾空间”，实际上则增加了美军的机动性与整体作战能力，实现了“面子里子兼顾”的目标。
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* u0 Z' \! b& M中国政策立场
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! c, I) }8 {- s8 j中国长期以来的立场大致是：沿岸国家对于自己的专属经济区，除了享有相应的经济权利外，还享有其他国家应有的尊重（due regard），尤其是涉及国家安全时；反对其他国家使用中国的专属经济区进行有损中国国家安全的军事活动。因此，1998年通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第11条规定，“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下，在中华人民共和国的专属经济区享有航行、飞越的自由”。不过，中国并没有明确宣布外国船只与飞机到底需要遵守哪些法律、法规。此外，“公约”没有明确规定军舰是否可以不经批准穿越领海，第17条提到“在本公约的限制下，所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利” 。这可以理解为包括军舰在内的各种船只都享有无害通行权。但第30条又规定“如果任何军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规章，而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求，沿海国可要求该军舰立即离开领海” 。这又可以理解为非沿岸国军舰在这类海域享有什么样的权利取决于沿岸国的国内法。“公约”中这种“模棱两可”的条款多处存在。中国法律对于外国军舰在中国领海内行使无害通过权有限定，1992年通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》第六条规定，“外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准”。中国的上述主张在发展中国家里具有代表性。东盟成员国基本上也持类似立场。
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9 r( z% g# f( a中国海军在1980年代实现了从近岸防御到近海防御转向，现在正处于从近海防御型向近海防御与远海护卫型结合转变的阶段。随着国力的增强，中国海军走向远海是必然的。过去几年，中国海军已经出现在若干国家的专属经济区（如美国的关岛与夏威夷周围专属经济区，日本的宫古海峡）。2015年中国海军的动向更值得关注：5月与俄罗斯在地中海进行联合军事演习，这意味着中国认为自己有权在其他国家的专属经济区进行军事演习。9月初五艘中国军舰在未通报美方的情况下穿越阿留申群岛中的塔纳加海峡，并进入了美国领海。中国国防部发言人表示该海峡是用于国际航行的海峡，中国军舰是在行使过境通行权。至此，中国在海洋军事活动方面的立场，已经与美国没有实质性的区别。& Q) \4 B, A5 ~
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理论上，中国有权在圣迭戈海军基地外美国专属经济区内进行军事演习，美国也有权在榆林港外中国专属经济区内进行军事演习。但这种行为具有比较强的挑衅意味，会被认为危及沿岸国国家安全，并且刺激对方的民意。因此，大国之间通常避免这么做。冷战期间的经验也表明，美苏相互之间频繁进行抵近侦察，却都避免在对方主要军港外的专属经济区进行大规模军事演习。9 z7 W% P- ~2 A0 ^6 z
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南海不会爆发冲突/ L+ ]' L8 a$ d$ G: E
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许多人认为中美之间很可能在南海发生冲突。笔者不赞成这种观点。南海问题不属于中美任何一方的核心国家利益。美国在南海的政策目标是：实现力量平衡以避免发生冲突，维持自己的“离岸平衡者”地位。中国的南海政策目标是：捍卫自己的正当权益，但避免因为战争影响和平崛起进程。也就是说，中美两国没有在南海开战的意愿，也有能力管控危机以避免发生大规模冲突。即使发生意外，也会设法防止其升级与恶化。
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但是，南海问题已经形成了“三层博弈”：中国与东盟声索国为第一层，中国与东盟整体为第二层，中美之间为第三层。而且，从2014年“981钻井平台事件”起，美国强行介入南海争端的痕迹越来越明显。除了支持东盟声索国外，美国还支持东盟整体、七国集团、印度、日本等国际组织与国家在南海问题上发声乃至介入。美国自身也从“背后支持”转为“亲自出马”，针对中国在南沙七礁八点的陆域吹填，美国通过多个渠道、以多种方式要求中国“克制”，乃至直接出面要求中国停止陆域吹填及其后续工程。
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4 |3 R1 N5 {. i+ [$ V; b继8月份派遣P-8A反潜机高调飞越吹填中的岛礁周围专属经济区以造舆论施压中国后，美国10月中旬又表示将进入南海陆域吹填岛礁周围12海里海域，并在10月26日派遣“拉森号”驱逐舰进入美济礁与渚碧礁周围12海里海域。这吸引了国际舆论的大量关注，中国外交部多次对此做出了回应。于是，如何看待美军“进入12海里”就具有了特别的重要性。美国海军的此类行动需要美国国家安全委员会的批准，行动的路线、时间、人员配备、舰只的选择等等都是经过精心设计的，故而有必要进行多层次的辨析。; _) ^) M. `$ Z. j+ m
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